政府投资项目工程总承包招标的关键点分析

来源:本站  浏览量:437  日期2023-03-10

工程总承包模式是政府投资项目主要的工程建设组织实施方式之一,招标工作不仅直接关系能否选定一个合格的总承包单位,而且影响整个工程的质量、工期、投资、合同管理等。本文从前期资料、发包人要求、招标控制价、合同价格形式、风险约定等方面对工程总承包招标的关键点进行探讨,并结合工作实际提出建议。


前言

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工程总承包主要采用EPC模式,即“设计-采购-施工”一体化模式,该模式在国际工程中应用非常广泛。2016年以来,政府部门印发文件推广工程总承包模式,并要求政府投资项目应带头推行。2019年,住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号,以下简称《管理办法》),对工程总承包管理作出进一步规范,对其向建设领域纵深推广发挥了重要作用。我国政府投资项目具有影响范围大、不以营利为目的、与人民群众利益密切相关等特点,在推行工程总承包过程中,仍有许多值得探讨的地方,本文将围绕项目招标时应明确的关键点来探讨工程总承包的特点。


某地区推广工程总承包的情况

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2016年,某地区被列入全国开展工程总承包试点名单,支持其在工程总承包建设管理体制机制、组织实施方式等方面进行改革创新、先行先试。近年来,该地区相继出台了一系列推行工程总承包的政策文件,明确指出2021年至2025年该地区政府投资新建项目全面采用工程总承包,部分地级市到 2025年新建项目工程总承包占比达到70% 以上。2021年,该地区住建部门印发《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标暂行办法》(以下简称《招标评标办法》),对该地区的房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标评标活动作出进一步规范。目前,该地区工程建设项目招标投标活动已实现全流程电子化,EPC项目招标文件采用交易系统电子平台模块化编制(招标文件大多数条款只能勾选确定,只有部分条款招标人可自行编制),但是招标文件关键点仍需由招标人来斟酌确定。


工程总承包招标的关键点

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1.建设单位提供的资料

《管理办法》第七条规定,采用工程总承包方式的政府投资项目,原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。项目取得初步设计及概算批复后,设计方案、技术标准、功能定位等都已基本确定,发包人须严格按照批准的设计文件进行施工建设,不得擅自增加建设内容、提高建设标准、扩大建设规模、改变建设方案,总投资不得超过概算批复金额。《管理办法》要求政府投资项目应在取得初步设计批复后进行发包,不但有利于政府主管部门对项目的引导,也有利于对财政资金的监管。

发包人在招标时应提供水文地质、工程地质、地下管网、地形地貌等勘察资料,现场及施工条件,以及可研、方案、初步设计阶段的成果文件等前期资料。这样做,一方面便于承包人全面深入地了解项目的具体情况,合理评估风险,选择合适的投标策略;另一方面便于发承包双方在合同执行阶段准确判断工程是否发生变更,避免双方耗费大量时间和精力来界定和变更,影响项目的造价和进度控制。另外,地勘的准确性直接关系工程造价和工期,初步设计完成后,项目的总平面图便已确定,完全具备实施详勘的条件,因此建议发包人应在项目详勘完成后再启动EPC招标,以降低发承包双方的风险。

2.“发包人要求”的编制

《管理办法》第九条规定,发包人要求应“列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准”。在以往的项目中,就曾发现有部分招标文件的“发包人要求”内容完全照抄可研或初步设计的说明,工作人员事先根本就没有认真研究及论证,导致发承包双方在项目实施过程中产生分歧。需要指出的是,每个项目因其背景、现实条件、目的和发包人使用需求等均不相同,因此会作出不同的约定。所以,相关工作人员应对“发包人要求”的编制予以高度重视,绝不能简单摘抄可研或初步设计的说明了事。

“发包人要求”内容应包括功能要求、工程范围、工艺安排或要求、时间要求、技术要求、竣工试验、竣工验收、竣工后试验、文件要求、工程项目管理规定等。发包人应事先充分研究项目的背景、特点、目的等,并征求相关部门、单位、利害人的意见,形成清晰明确的“发包人要求”,优先采用定量评估方式。建议发包人可以组织专家论证会,对“发包人要求”的合理性和可执行性进行论证,论证通过后再发布。同时,“发包人要求”应优先采用初步设计图纸、图表等方式并结合文字说明进行定量描述。

3.招标控制价的编制

工程总承包评标办法大多是采用综合评估法,《招标评标办法》规定投标报价的权重为0.35~0.50,因此招标控制价的确定是编制招标文件最关键的内容之一。《招标评标办法》第八条规定,招标文件应明确最高投标限价的计算方法和编制依据。在传统的施工总承包模式下,招标控制价的计量计价基础是经审查后的施工图纸以及相配套的定额,计算规则清晰,争议较少。而在EPC模式下,工程费用招标控制价编制依据是“发包人要求”,对于政府投资的房建和市政项目来说就是初步设计等资料。EPC模式的计量计价基础与传统模式的概念和方式完全不同,招标控制价的编制阶段已从传统的施工图设计前移至初步设计。实践中,工程费用的招标控制价编制通常有三种方法。

(1)清单计价法。EPC项目的招标图纸虽然是初步设计文件,但是对于建设内容明确、技术方案成熟的项目,可以通过深化图纸的方式,使其深度达到编制清单的标准,并按清单编制原则计量计价。难点在于如何准确掌握深化图纸的标准,设计单位需要与预算编制单位密切对接,确保深化的图纸能够满足清单计价编制的要求。缺点在于对于一些专业来说,若深化图纸满足了清单计价编制的要求,图纸深度基本上达到了施工图深度,不利于后期承包人提出设计优化和合理化建议。

(2)概算下浮法。EPC项目招标图纸为初步设计文件,对应的造价深度为工程概算。政府投资EPC项目发包前须取得政府主管部门的概算批复,发包人应当加强对建设项目的投资控制和管理,将其控制在批复的概算金额内,因此可采用概算批复成果作为招标控制价。在实际操作中,概算批复的工程费用往往偏高,为了控制工程投资,也可采取概算成果下浮一定比例来确定,下浮的比例可借助大数据信息化手段,通过调查、分析、计算以往类似项目的造价与概算对比来综合取定。

(3)指标计算法。指标计算法是指使用数据库内相应的指标,再利用人材机价格指数进行实时修正,从而得到符合项目实际情况的对应造价,其准确程度介于清单计价法和概算下浮法之间。这种方法的基础是有完善的大数据指标库可供参考,难点在于如何建立大数据库以及大数据库的精确度问题。建立数据库是个系统工程,通过对以前单个项目的造价指标进行分析、梳理、汇总,才能形成数据库的要素、标准和层次。指标一般分为综合指标单价(如房屋建筑以建筑面积计,市政道路以路幅面积计)和分部工程指标单价(如房屋建筑的分部工程装修、给排水、电气、消防、暖通、弱电等分别以建筑面积计)。

4.合同价格的形式

《管理办法》第十六条规定,政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。由此可见,《管理办法》对政府投资EPC项目的合同价格形式没提出倾向性的建议,这与国家对政府投资项目、财政资金的管理要求有关,甚至部分省市要求对EPC项目的预算、结算、决算进行全过程评审及监督。因此,发包人可综合考虑项目的特点、自身的管理水平、地方性规定等因素,自行选择合同价格形式。实践中,EPC项目合同一般有三种价格形式,如表1所示。