公共资源交易平台融合创新发展探索研究
公共资源交易平台在我国经济社会中发挥了重要载体作用，但是目前面临着体制、范围、统一、转型等发展瓶颈。文章从制度设计、路径依赖、能效空间三方面对其进行了存在性分析，并对当前争论的三平台、平台属性、整合模式作出分析，在此基础上提出交易平台融合创新发展的总体运行机制和可能发展的点位图设计。本文首次系统性提出交易平台融合创新发展的相关论点，是新发展阶段下的系统性思考、梳理和设计，对从业者具有一定借鉴意义。
一、交易平台发展困境
公共资源交易平台脱胎于有形建筑市场，最早以1995年石家庄市建筑市场管理中心成立为起点，至今已近30个年头，交易范围也由房建市政工程交易扩展到工程建设项目招投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购，以及适合市场化配置的自然资源、资产股权、环境权等各类公关资源交易。平台机构为各类公共资源交易提供场所、设施、系统、信息、专家抽取、档案、见证等事务性服务，年交易额达22万亿元，已成为我国经济社会中服务实体经济的大型服务平台。
交易平台目前正处于发展瓶颈期，概括起来主要有四个方面。
一是体制之限。除央企平台外，全国32个省级交易平台（除港澳台，含新疆生产建设兵团）中，84.4%为事业单位，65.6%为财政供养，在平台投入边际效用递减情况下，创新和扩展受限。
二是范围之限。《全国公共资源交易目录指引（2023年版）》已征求完意见，各地交易平台除用水权、排污权、海洋资源交易权等未纳入平台交易外，其他均已纳入平台交易，交易范围已基本定型。
三是统一之限。除产权、矿业权交易外，工程、土地、政府采购交易都具有监管强属地性，向“规模”要“效益”的跨区域交易仍“口惠而实不至”。
四是转型之限。国家及各地关于数字化、智慧化转型的政策虽然层出不穷，但是受限于数据质量差、应用需求弱、生态链条短等影响，交易平台数字化转型仍步履蹒跚。
二、交易平台存在性分析
从近三年交易数据来看，公共资源交易总体呈下降趋势。占比最大的工程建设项目招投标、土地招拍挂下降明显，交易平台交易量发生转折，进入稳定期或下行期。交易量下行趋势叠加交易平台发展瓶颈，让业界有识之士不禁思考，交易平台是否还有发展空间？其赖以生存的根基是否正在发生动摇？
要回答上述问题，需要从三个方面进行综合考虑。
一是制度设计。我国正处在一个伟大的变革时代，交易平台是体制改革过程中产生的基于多方治理结构的中国特色平台治理机制，在经济社会中发挥了权力平衡、交易协作、信任沟通等作用，交易平台有助于权力自上而下监督、把公权力“装进制度笼子”，成为预防治理腐败的重要抓手，这种制度设计随着改革深入会不断完善。
二是路径依赖。占全国GDP近1/6的公共资源交易已经成为各类公共资源交易的集散地，经营主体对交易平台已经产生了路径依赖，符合中国经济制度改革开放的演进规律，为有效市场与有为政府协同高质量发展奠定了基石，提供了抓手。
三是能效空间。从市场机制的四个要素来分析，交易平台前三十年发展主要做到了“推动应进必进”和“扎牢制度笼子”，但是在通过引入相关行业政策促进市场发挥供求平衡、价格引导、竞争守序、风险控制等方面还有很大提升空间。
三、争论点分析
在理清交易平台发展瓶颈和存在意义之后，我们来梳理一下目前公共资源交易平台相关的争论点，以便更好地设计未来发展之路。
（一）三平台之争
三平台（公共服务平台、交易平台和监督平台）分立是当年公共资源交易平台体系改革设计的核心机制，旨在通过引入第三方交易平台促进公共资源平台交易功能的剥离，并最终实现交易平台市场化改革。但是经过十年的实践，效果并不理想，央企平台和各地交易中心仍为主流，第三方交易平台大多盈利受限甚至亏本经营。
争论的实质是交易活动应当市场化，交易平台是否也要市场化。有人认为，通过市场化配置交易平台，可以倒逼交易平台不断提高专业化水平和资源利用效率，还可以突破地域限制，促进统一大市场建设。笔者认为，公共资源交易平台没有必要市场化竞争，原因有两个方面。
一是从配置规律来看，公共资源不同于普通商品，具有公有性、外部性、稀缺性，基于《招标投标法》和《政府采购法》的程序性和实体性监管，使得交易平台虽然不直接产生生产价值，却始终影响着公共资源的生产和销售过程，平台具有很强的约束性、属地性、垄断性，所以不能通过市场化配置来调整交易平台供需关系从而降低政府干预力度。
二是从交易特征来看，交易平台服务行业监管和经营主体，是相关行政监督部门行使管理职责、落实管理政策的抓手，与监管平台存在“紧耦合”关系，尤其是工程项目在资质、资格、造价、建材、劳务、履约、信用、创新八个方面存在招标市场与施工现场的“两场紧密联动”，在网络、数据安全不断强化的大背景下，第三方平台很难实质性接入体系。
（二）平台属性之争
平台属性之争简单来说就是“事”和“企”之分，即交易平台是向事业单位还是向国有企业发展。在广州、深圳、上海等特大城市先后建立公共资源交易企业集团之后，向企业发展似乎成为这种争论的正确方向，数量上占大多数的事业单位性质的交易平台反而成了“弱势群体”。
笔者认为，判断交易平台的发展方向应坚持“四个有利于”，即是否有利于推进经济体制改革发展、是否有利于提升经营主体获得感、是否有利于完善交易市场环境、是否有利于促进相关资源发挥更大效用。同时，还应结合各地公共资源交易规模、财政实力、市场环境等实际情况，统筹规划确定。在国家“三新一高”发展战略下，靠交易服务费用支撑当地平台独立运行的城市并不多。
（三）平台整合模式之争
交易平台跨区域整合包括资源整合、组织重塑、流程再造三个层面；总体有两个发展方向，即企业集团和行业联盟；有三种组合模式，即事业单位与企业联盟、企业与企业联盟、组建企业集团。企业集团具备规模效应、产业链融合的优势，但是存在管理较难、信息不对称的缺陷；行业联盟具备资源互补、创新和知识共享优势，但是存在属地依赖性、文化差异性、伙伴选择不当的风险。
笔者认为，推进公共资源交易平台整合离不开四个现实条件。
一是统一技术标准下的公共资源交易信息共享机制，推动以省级公共资源服务平台为节点的服务体系建立，省级平台已经成为公共资源交易基本管理单位和管理责任落实主体。
二是管理范围决定了平台的适用范围，工程、土地、政府采购等公共资源交易与本地经济强相关，具有强属地性；央企以及铁路、民航等行业公共资源交易，具备跨区域、跨平台组织交易的条件。
三是除土地使用权出让外，其他权益类公共资源交易（资产、产权、矿业权、林权、水权、用能权等）具备跨辖区组织的市场环境条件。
四是央企平台深度绑定企业内控系统，与产业链紧密融合，相对独立但是也有整合空间。
基于不同类别的公共资源交易特性，笔者建议分阶段、分类、分级推进公共资源平台整合。资源整合为目前阶段的重点，组织重塑可以试点，受市场环境、管理要求、操作习惯、交易形式等影响的流程再造推后；具备跨区域交易的央企以及铁路、民航、权益类公共资源，可以根据资源禀赋进行进一步整合。
四、融合创新发展探索
（一）整体运行机制
在前一阶段“上下贯通”工作基础上，交易平台的融合创新发展，将逐步进入“左右融合”发展阶段：合作共享将是工作的总基调，强化共同体意识将是统一的基石，差异化、互助式融合将是主流整合模式，政治驱动加经济驱动将是核心发展动力，数字化转型、智慧化发展、安全性提升将是主要创新方向。
交易平台融合创新发展设计的难点在于运营成本谁来买单、收入如何分配、资源承载力和区位便捷度差异如何平衡，最为核心的就是利益补偿机制设计。在财政供养的、企业自行支撑的和经营主体付费的各类交易平台体系内，构建更大范围的标准体系是该类同质化平台的突破重点，“代位补偿”的阻力也相对较小。跨类平台合作设计则需要统筹考虑、优势互补、分工合作、互利共赢，既要防止坐享其成的“搭便车”现象，也要防止低效运行却舍不得放弃的思想，让出弱势板块，由专业人做专业事，持续激发创新发展活力。
（二）融合创新发展点位设计
笔者从场所、系统、数据、专家、服务五个方面分别论述未来交易平台融合创新发展可能的点位图。
1.场所
场所是最基本层次、最流行的合作，基于其建立的系统延伸、服务对接、专家共享，已在各地自发式实践发展。在此基础上，可以考虑建立相对统一的场所建设、网络适配、系统对接、预约调度、异地评审、数据流转、档案移交、沟通协调、应急处理、加入退出等标准。同时，利用场地数智化控制集合设备运行、评标调度、无人值守见证、可视对讲监控、轨迹跟踪等技术手段，突破场所归属、层级、隶属、性质等障碍。
2.系统
系统和数据理论上可以在更大范围内进行抽离、统一、共享，可以组建更大的系统运营和数据服务机构，推动更大范围的融合发展。但是鉴于三方面原因，各地雷声大雨点小，积极性并不高。一是从建设模式来看，现有以省级管理为支点、深度绑定行业管理、各地项目式系统开发的信息化建设模式，限制了系统融合共享的范围，以区域组合为基本单位的建设也是各唱各调。二是从需求角度来看，现有电子化系统已经能够满足各地交易的需要，技术管理推动下的内部系统点状创新较为常见，融合共享内生动力仍显不足。三是从建设投入来看，伴随着机构整合、政策调整不断升级改造，各地信息系统自成体系，且无论是事业单位还是企业目前花钱都难，推动融合变革的经济支撑还很弱。
在此背景下，国家发展改革委委托中国招标投标协会组织制定的《网络共享数字证书技术标准》等相关标准，为系统互通创造了条件。但是当前总体上仍然是各同质系统“并行”方案，并不是真正意义上的融合发展方案。笔者认为，系统的整合要等到“有能力开发、有技术支撑、有机会应用”三个条件同时具备时，才能实现新一轮的系统整合和变革。三个条件具体为：一是需要有能力的地方和企业在政策推动下拿出足够资金先行先试；二是需要通过技术手段打通主体库、开标、评标等关键环节，对接金融等衍生服务，形成自主可控、安全可靠、开放共享的大型公共资源交易中台服务组件库；三是需要基础条件相对弱或有远见卓识的交易平台租用或购买菜单式、标准化中台服务。通过构建包含思维、标准、管理、流程、评估等一整套模式的技术中台，支撑共享平台、元宇宙开标、场所协同调度、异地分散评标、智能辅助评标、跨区评标辅助、智慧监管、BIM招标、国产化适配、CA兼容互认、机器人服务、金融服务互通、行业管理嫁接、第三方平台接入、安全保障等具体应用。
3.数据
基于沿袭下来的行政区划体制及行政条块组织的经济管理体制，公共资源交易的基本责任主体、管理单元为省级平台。目前，采用“中央统筹、省负总责”模式收集数据，由国家信息中心设立全国公共资源交易平台，负责统筹各省数据，“只收不传”；各省级交易平台采用集中数据管理模式获取地市州数据，向国家平台传输数据。
笔者认为，不同交易平台可以在五个方面进行数据融合创新发展。一是引入分布记账的区块链技术及剥离数据与交易、监管、服务的数据中台技术等，助力交易突破平台主体互认等地域限制，强化隶属责任的同时在更大范围组织数据要素。二是科学规划构建数据资源中心和数据赋能中心，推动交易服务朝敏捷化、线上化和智慧化方向转型。三是基于数据治理、平台评估、主体评价、造价应用、文件识别等模型，构建交易平台“穿透式”应用新场景。四是以主体画像为基础，在小型、非必须招标、无监管等类项目中试点撮合等应用，形成“画像+”新型交易服务模式。五是构建全息呈现、冒烟预警的行业监管支持决策通道，健全完善协同共治的履约及信用管理体制。
4.专家
目前，财政、铁路、民航、水利等部门及军队都建立了相关评标专家库；各央企平台、大型地方国企平台、招标代理机构也大多建立了自己的评标专家库；一些省市建立了综合评标专家库，一些省市则建立了工程、政府采购等分类专家库。以上评标专家库专家资源丰富，规模大多在2000人以上，省级综合专家库成员可达15000人以上，各库相对独立运行，且存在同一城市部分专家加入了不同的评标专家库，专家资源有进一步融合发展的空间。
专家库融合管理有三条可能的发展路径：一是简单叠加方案，各库按原模式管理，使用时按需要组合抽取；二是按需抽离方案，从现有库中选出资深、跨区评审、应急等专家分别组库，根据需要场景抽取使用；三是按类抽强方案，将现有库按照行业相关度、专业贡献度等规则进行分类等次排序，使用时招标人可以根据需要，从专业性更强的数据库中抽取评标专家。各专家库管理单位在有效平衡本地和其他地方专家需求量的情况下，相互合作、相互借鉴、相互促进，不断创新发展。合作交易平台根据需要设立多个数据库的抽取终端，充分发挥专家使用载体作用，推动专家资源与系统、场所等资源多模态组合应用，推动招标人自主选择异地分散评标评审等多种组织形式，不断创新评审应用场景，丰富见证手段，畅通信用监管，完善动态管理，进一步提高评标评审工作质量。
5.服务
随着交易业务范围、参与主体、规范程度、管理边界、软硬条件、组织业态、分布特征等发生巨大变化，交易平台为经营主体提供公共资源交易全流程、无差别、事务性服务工作已经不能适应时代发展需要。
未来，交易平台服务将向两个方向发展：一是联盟化、网点化、专业化、组团化将是未来交易服务整合发展的主要方向。现有传统交易平台不具备这样的服务意识、服务能力、服务结构，交易平台需要引入专业化服务团队，构建包含场所、系统运维、交易辅助、金融衍生品、数据加工等服务组团，这些组团足够专业，但是发展并不一定对称；二是“前店后场”、线上线下相结合将是交易服务的主流架构。线下店（场所）将进一步萎缩，线上店、虚拟店将进一步拓展，支撑交易的后台服务产品也将进一步丰富，对接实体场景、产业链服务、政策作用反馈将进一步增强。交易平台需要引入专业合作资源，重构交易业态，升级服务标准，完善服务结构，提升交易服务的便捷性、层次性、多样性、可配置性和灾备性。
五、结语
公共资源交易平台融合创新发展是相关管理者面临的重要课题。本文从瓶颈点、存在性、争论点的系统分析入手，提出交易平台融合创新发展的整体运行机制，以及场所、系统、数据、专家、服务五个方面融合创新发展可能的点位图。本文首次提出交易平台融合创新发展相关论点，希望与有识之士共同探索研究，与业界同仁一起努力开拓、勇毅创新，为公共资源交易平台高质量发展闯出一条新路。
本文首发于《招标采购管理》2024年第1期。
作者：马力辉
单位：北京市公共资源交易中心
