加快建设全国统一大市场背景下招标投标地方立法的完善
加快建设全国统一大市场，对《招标投标法》修订以及地方招标投标立法的理念和内容提出了新的更高要求。本文通过对某地区招标投标地方立法及实施中存在的问题进行分析，提出统一大市场背景下完善招标投标地方立法的建议。
一
省级招标投标地方立法的现状
《招标投标法》是规范地方招标投标活动的重要立法依据。在此基础上，各省级人民代表大会相继颁布了招标投标法实施办法或实施条例，这些法规的发布实施对于规范地方招标投标活动发挥了重要作用。但是，随着“放管服”改革的深入，国家对《招标投标法》等配套法规、规章和规范性文件进行了一系列修正和修订，而有些地区的招标投标法实施办法或实施条例并未进行过相应的修正或修订，其内容已不能适应复杂多变的招标投标实践活动。
二
招标投标地方法规实施中存在的问题
通过梳理某地区招标投标法规及其实施情况，发现其存在如下问题。
（一）强制招标内容和标准与国家立法规范及趋势不相适应
较早制定的省级招标投标地方法规中对强制招标内容和标准的相关规定，与国家相关法规存在较大差别。主要表现在：国家对依法必须进行招标的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目范围规定较窄，而该地方法规的标准较为宽泛；对“使用国有资金投资或者国家融资的项目”标准规定不明确；关于必须招标项目的标准规定较为复杂且与国家规定存在冲突。
（二）未能妥善处理好政府管理与市场竞争之间的平衡关系
地方政府行政管理的重心尚未实现从事前审批核准向事中事后监管的转变，未能充分发挥市场配置资源的决定性作用，在招标投标监管中过于强调行政监管意识，弱化甚至未能发挥政府服务功能，从而使制度性交易成本居高不下。主要表现在：部分行政主管部门强制要求非国有资金投资项目必须在限定的交易中心（平台）交易；要求建设单位向行政主管部门提供立项和规划批复手续、资金到位证明、发包申请备案、施工合同备案等无法律依据的相关材料，这实际侵害了社会资本投资项目建设单位享有的发包自主权，不利于营造公平、公正和充分竞争的市场营商环境。
（三）省域内各类公共资源交易中心（平台）未彻底进行整合
早在2015年《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）就要求整合分散设立的工程建设项目招标投标等各类交易平台，积极有序推进公共资源交易纳入统一平台体系。然而，从调研所获得的信息来看，该地的公共资源交易中心（平台）建设和整合工作还没有完全落实到位，存在公共资源交易中心（平台）场所功能不全，不能满足电子化开标、评标、监督需要的情形以及交易平台与省级电子招标投标公共服务平台及“中国招标投标公共服务平台”对接不畅、依法必须招标的项目未能在公共资源交易中心（平台）进行交易等问题。
（四）招标投标活动中仍设置不合理不合法的投标条件
调研中，正在进行的招标投标活动仍普遍存在招标人设置“投标报名”环节和报名期限，强制要求投标人提供营业执照、资格证、项目经理证、企业业绩、当地注册登记文件资料等或者在开标、评标环节要求投标人提供营业执照、资格证等材料原件的情况，违反了《招标投标法》关于“依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制”的规定。
（五）招标投标地方立法与推行工程总承包模式不相适应
随着《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）等加快推行工程总承包模式的相关规定出台，地方立法中亟需完善与工程总承包相关的招标投标制度，比如“除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务”，而较早制定的地方性立法中对此并无明确。
此外，由于该地区地方法规的制定时间较早，还存在诸如实现招标投标交易全过程电子化及推行网上异地评标进展缓慢、简化招标投标程序不力等问题，与国家招标投标立法制度及建设统一大市场等新要求不相适应。
三
完善招标投标地方立法规范的建议
通过系统查阅大量的法规及规范性文件，结合招标投标活动实践及调研情况，笔者提出以下思考和建议。
（一）回归本源，坚持程序法立法原则，进一步完善程序设计
应基于“通过招标投标缔约过程促进履约顺利开展和缔约方诉求良好实现”这一立法理念，依托市场制度环境，给予缔约方更大自主权，释放交易行为自由空间，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，招标投标地方立法一方面要以规定主体的权利义务、职权职责为主要内容，另一方面也需用大量篇幅规定如何通过正当流程保证权利和职权得以实现或行使，义务和责任得以履行。
（二）突出依法行政，适当减少行政直接干预，充分实现行政管理与市场监督的统一
加快建设全国统一大市场背景下，针对地方政府过多行政干预招标投标活动的现状，依法行政、规范行政监督是重中之重。过度的政府监管只能导致市场主体的职责被弱化，市场功能不能得到很好的落实，一定程度上制约了市场的活力。因此，招标投标地方立法应顺应构建统一大市场和“放管服”改革的趋势，转变政府工作职能，大力规范行政监督，提高市场主体的职责意识，激发招标投标市场的活力，让项目法人拥有更大的自主权和决策权。
（三）大力推动和鼓励全流程电子招标投标方式
电子招标投标方式助推招标投标行业再上新台阶，但实践中，招标投标领域的电子化推行情况并不理想。招标代理机构和其他第三方机构对招标投标电子化的认识不够，受传统观念影响及网络技术不过硬，往往使得电子招标投标浮于表面。新冠肺炎疫情为电子招标投标方式提供了发展机会，且电子招标投标方式可以打破地域壁垒，因而，地方立法应予以积极回应，将全流程电子招标投标纳入立法中，成为缩短招标周期的有力措施。
（四）妥善处理好招标投标法律制度与政府采购法律制度的关系
招标投标制度产生的最初目的是为解决基础设施建设领域的腐败和公平竞争问题，而政府采购制度则是规范政府部门公共支出管理的重要手段。两种法律制度存在立法初衷和所在领域、适用主体、盈利性质、管理体制、政策导向、市场开放程度等多方面差异，导致两法在实施中存在冲突，主要表现在政府采购工程招标领域。对此，地方立法中应明确政府采购工程项目应适用招标投标制度相关规定，同时对于规避招标投标制度而选择性适用政府采购法律制度的行为，由地方财政部门和发展改革部门协同解决。
当然，招标投标地方立法还需要在规范限制或排斥投标人企业组织形式、所有制、规模等多个细节性问题上，遵循建设全国统一大市场相关文件精神要求，完善规范条款内容，从而减少地方政府的过度干预，充分发挥市场机制作用，推动招标投标活动完成从“拼价格”向“拼质量”的转变。
四
结语
招标投标地方立法在理念上要顺应“放管服”改革重大举措及建设全国统一大市场对开放、包容、公平、公开等市场制度规则的要求；在内容上要遵循国家立法规范，充分发挥自主精神，因地制宜，合乎上位法又能适应当地经济社会发展需要，从而为地方招标投标活动保驾护航。
作者：刘天利
作者单位：西安建筑科技大学管理学院
来源：《招标采购管理》2022年第10期
